A veces en la universidad me colocan asignaciones que parecen caídas del cielo. A continuación les comparto un ensayo sobre interpretación de normas jurídicas en el que analizo cómo Luisa Estella Morales Lamuño, presidenta del Tribunal Supremo de Justicia en Venezuela, a través de una sentencia de 2008, acaba de un plumazo con la descentralización. No se trata de un análisis político, sino de un ejercicio de investigación jurídica donde queda en evidencia una extralimitación más de la abogada Morales.
El presente ensayo tiene como propósito ofrecer un análisis crítico de la sentencia Nº 575 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con fecha 15 de abril de 2008, realizada por la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño donde decide un Recurso de Interpretación del Artículo 164, numeral 10 de la Constitución de la República solicitado por Alexander Velázquez actuando en carácter sustituto de la ciudadana Procuradora General de la República.
Interpretar, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, es “explicar o declarar el sentido de algo, y principalmente el de un texto.” A tal respecto, García Maynez en su obra “Introducción al estudio del Derecho” (1980) nos indica que interpretar es desentrañar el sentido de una expresión y descubrir lo que significa. Coincidimos con Tamayo cuando afirma que, de manera general, interpretar es determinar o asignar el sentido a ciertos hechos, signos fórmulas o palabras. (El Derecho y la Ciencia del Derecho, 1986)
Con respecto a la interpretación de la Ley, el Código Civil de Venezuela (1982) en su Artículo 4°señala “A la Ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador.” Nos dice García (1980), que debemos interpretar el sentido de la ley y no la voluntad del legislador, y es que interpretar la ley es descubrir el sentido que ésta encierra considerando, no solo lo que las palabras de la norma por sí misma expresan, sino las conexiones sistemáticas que necesariamente existen entre el sentido de un texto y el de otros que pertenecen al ordenamiento jurídico de que se trate, en este caso, del ordenamiento jurídico Venezolano. De tal modo que en este ensayo consideraremos la ley no como un querer sino como la formulación del Derecho Objetivo siguiendo los postulados del Emérito Profesor Eduardo García Maynez.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) en su Artículo 164, numeral 10 señala: “Es de la competencia exclusiva de los estados: La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.”
En ponencia de Luisa Estella Morales (2008), la Sala Constitucional “estima que la redacción del artículo 164.10 constitucional resulta confusa, en lo relativo a la coordinación entre el Ejecutivo Nacional y los Estados en ejercicio de las denominadas competencias exclusivas de dichos entes político territoriales, lo cual genera una aparente antinomia que debe resolverse a fin de viabilizar la gestión eficaz y eficiente de los servicios públicos de puertos y aeropuertos de uso comercial, así como de las carreteras y autopistas nacionales”
La Magistrada Morales considera que “los “puertos, aeropuertos, autopistas, carreteras y puentes” o “las vías terrestres estadales” a las cuales hace referencia particular la Constitución -en contraposición a las carreteras y autopistas nacionales-, son aquellas producto de las inversiones directas de los Estados para su desarrollo”. Es importante recalcar que el Art. 164.10 de la CRBV señala claramente que la competencia exclusiva de los estados comprende: “La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales”, en ningún momento excluye las vías nacionales, antes bien, las menciona expresamente por lo que a nuestro juicio, el dictamen de la abogada Morales donde discrimina entre vías estadales y nacionales de acuerdo con la inversión que la origina, contraría directamente lo plasmado en el texto de la Carta Magna.
En el texto de la sentencia, Morales considera que “las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales (no Estadales) (…) son bienes y servicios cuya titularidad corresponde a la República, ya que los mismos son producto de la inversión de ese ente político territorial dado su carácter de obras y servicios de interés nacional, por lo que en caso de haber sido transferidos a los Estados pueden ser cogestionados por éstos a través de convenios, pero también reasumidos por el Poder Público Nacional mediante un procedimiento de reversión, ya que la titularidad originaria de los mismos le corresponde a la República.” Tomando en consideración lo antes expuesto, Morales considera que el Art. 164.10 de la CRBV “debe interpretarse en el sentido que sólo los Estados como entes político territoriales pueden ser objeto de una descentralización territorial sobre dichas materias, lo cual no excluye la descentralización funcional o la cogestión, sobre bienes y servicios cuya titularidad originaria mantiene la República” y añade que “el Ejecutivo Nacional, podrá ejercer competencias exorbitantes como la intervención en aras de garantizar la continuidad, calidad, y normalidad de tales servicios; hayan sido o no, transferidos a los Estados.”
El Código Civil de Venezuela es muy claro al señalar en su Artículo 4 “A la Ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí…” y la Magistrada Morales ciertamente va mucho mas allá de esto al distinguir entre vías estadales y nacionales (donde el constituyente no lo hizo), hablar de reversión de la descentralización (en un Estado que se autodenomina descentralizado) y finalmente de intervención del Ejecutivo Nacional en una competencia exclusiva de las regiones, desconociendo –a nuestro entender- el origen popular, democrático y representativo de los Poderes Públicos de los estados que conforman la República.
Morales pasa a tocar el tema de la coordinación entre los estados y el poder central y para la sala “la coordinación implica la integración de órganos y entes a un objetivo, la jerarquía o superioridad del ente u órgano que coordina y la estandarización de la prestación de un servicio o bien público.” Añadiendo adelante, en el texto de la sentencia, que debería existir “un órgano o ente con competencia nacional que ejerza potestades de policía por parte del Ejecutivo Nacional -e incluso comparta responsabilidades de conservación, administración y aprovechamiento” con los estados. Nos parece que esta es una intromisión del Ejecutivo Nacional en la Administración Regional, así como también en las funciones de otros órganos del Poder Público encargados de velar por el buen funcionamiento de la Administración específicamente la Fiscalía y Contraloría (tanto regionales como nacionales) quienes son los contrapesos necesarios para el ejercicio del poder y la sana administración en los Estados Modernos.
A nuestro juicio, la exclusividad de la Competencia Regional, manifiesta en el 164.10 constitucional, no niega la coordinación con el Poder Nacional, antes bien su presencia en el texto reafirma la necesaria cooperación entre ambos niveles del Poder Público. En vista que Morales hace énfasis en el Estado Social de Derecho que nos configura la Constitución de 1999, consideramos pertinente compartir lo que Shchmidt-Assmann (2003) en “La Teoría General del Derecho Administrativo como Sistema”, llama el Derecho Administrativo Social, el cual presenta como “el ordenamiento jurídico de la cooperación solidaria” y en el cual distingue tres áreas principales de cooperación. En primer lugar, hay cooperación cuando las prestaciones no son llevadas a cabo por la propia Administración, sino por terceros que actúan como intermediarios. Podríamos mencionar, tratando el caso que nos compete, la actividad de las empresas a quienes se les otorga una concesión para la administración y mantenimiento de una vía, por ejemplo, una autopista; desde el punto de vista de la doctrina de Shchmidt-Assmann es necesaria la cooperación entre la Administración y aquellos a quienes delega la realización de una actividad. En segundo lugar, la cooperación ocurre en la relación que existe entre la esfera de la responsabilidad pública y la actividad que desarrollan las entidades de voluntariado social. En Venezuela, podríamos mencionar, por ejemplo la cooperación necesaria entre la Administración y las labores que realiza el Dividendo Voluntario para la Comunidad, una organización privada sin fines de lucro, creada en 1964 por Eugenio Mendoza y un grupo de empresarios venezolanos con la misión de canalizar el esfuerzo colectivo de la iniciativa privada hacia el desarrollo de acciones que mejoren la calidad de vida de comunidades de escasos recursos a través de proyectos específicos y en alianza con comunidades, organizaciones de desarrollo social, autoridades y empresas. Finalmente, la cooperación también se halla presente en la relación individual con los administrados.
Nos llama poderosamente la atención, una frase de Shchmidt-Assmann (2003) cuando se refiere a la intervención del Estado, pues afirma que “La intervención del Estado social sólo ha de producirse cuando la autorregulación de la sociedad no satisface las exigencias de la justicia social.” Morales, que en su ponencia insiste en el Estado Social de Derecho y de Justicia, sin embargo afirma que la Administración Nacional debe disponer de un “un poder general implícito o de la cláusula general de orden público, para poder condicionar, limitar o intervenir los derechos y libertades constitucionalmente proclamados”. No menciona Morales en su ponencia que tal intervención, suponiendo que persiga cumplir las exigencias de la justicia social, ocurrirá de acuerdo con el debido proceso, ni respetando las competencias de las regiones, por el contrario nos permite inferir que tal intervención podría ocurrir a voluntad del Ejecutivo Nacional, configurándose de esta manera, un flagrante abuso de poder bajo el amparo del Tribunal Supremo de Justicia.
El Título I de la Constitución, que versa sobre los Principios Fundamentales, expresa en el Artículo 4° “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.” Esto contrasta con lo expuesto en la Sentencia Nº 575 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Ampliaremos con detalle el tema del federalismo, pues resulta crucial comprender qué implica este concepto para abarcar la magnitud del fallo que contraviene, directamente, este principio fundamental de la Carta Magna venezolana.
El federalismo puede definirse como una forma de organizar el poder político y de estructurar al Estado, distinta de otras formas como es el modelo del Estado Central; contiene en su organización política y administrativa por lo menos dos niveles u órdenes de gobierno, cada cual con una distribución determinada de atribuciones y de responsabilidades públicas, además de una independencia política recíproca. (Guillen, T. 2001)
Los procesos federalistas en América se inician el 15 de Noviembre de 1777, cuando reunidos en Congreso los representantes de los 13 estados (antiguas colonias británicas) firmaron los Artículos de la Confederación a la que llamaron “Los Estados Unidos de América”. En su Art. 2 expresa que cada estado mantiene su soberanía, libertad e independencia y cada poder, jurisdicción y derecho que no haya sido expresamente delegado por esta Confederación a los Estados Unidos. Las sucesivas enmiendas a la Constitución de los Estados Unidos fueron limitando el poder de los estados, aunque hoy en día conservan amplios poderes y autonomía frente al poder central.
Actualmente en Venezuela, el federalismo tiene tres niveles de gobierno: nacional, estadal y municipal. El artículo 136 de la CRBV establece que el Poder Público se distribuye entre los Municipios, los Estados y la República, estableciendo una Federación a tres niveles de gobierno y autonomía política: el Poder Nacional, que se ejerce por los órganos de la Republica (nivel federal); el Poder Estadal, que se ejerce por los órganos de los Estados y el Distrito Capital; y el Poder Municipal que se ejerce por los órganos de los Municipios existentes. En cada uno de esos niveles, conforme a la Constitución, los gobiernos deben ser siempre democráticos, participativos, electivos, descentralizados, alternativos, responsables, plurales y de mandatos revocables (Artículo 6).
Sobre federalismo, señala Allan Brewer-Carías que “una federación, ante todo, es una forma de Estado en la cual el Poder Público está distribuido territorialmente entre diversos niveles de gobierno con instituciones políticas autónomas. Por ello es que en principio, la federación y la descentralización política son conceptos íntimamente relacionados, siendo la descentralización el más efectivo instrumento no sólo para garantizar los derechos individuales y sociales, sino para permitir la efectiva participación de los ciudadanos en el proceso político”.
Descentralización, es otro de los valores fundamentales expresados en nuestra Carta Magna. A tal respecto, nos ofrece una excelente visión Brewer-Carías (2008) cuando la define como “el proceso político constitucional de distribución vertical del Poder del Estado (Poder Público) entre entidades territoriales autónomas dotadas de gobiernos democráticos propios” y luego es enfático al señalar que la descentralización es una característica intrínseca al concepto de Estado de Derecho, pues contribuye al equilibrio de los poderes, a su separación y fomenta una mayor participación política de los ciudadanos, haciendo que la democracia sea verdaderamente participativa. Nos parece que este concepto de descentralización describe muy adecuadamente lo que la Constitución de 1999 define como el “Estado federal descentralizado” en Venezuela.
Una interpretación del Art. 164.10 constitucional con esa visión centralizadora, que antepone el poder del Ejecutivo Nacional por encima de las autoridades locales como la efectuada por la Sala Constitucional en ponencia de la Magistrada Morales, va en contra de los principios fundamentales de nuestra Constitución, lo cual desvirtúa el propósito de la sala, que no es otro que garantizar la supremacía de los postulados constitucionales y una correcta interpretación y aplicación de los mismos en el país.
Por todo lo antes expuesto, manifestamos nuestro desacuerdo con la interpretación del Artículo 164, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela realizada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en ponencia de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño en sentencia Nº 575 del 15 de abril de 2008.
Pasaremos a estudiar en detalle el Artículo 164.10 de la CRBV para ofrecer nuestra interpretación del mismo. En su encabezado reza “Es de la competencia exclusiva de los estados:” La competencia, desde el punto de vista del Derecho Administrativo, puede definirse como la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y es, la competencia, quien determina los límites dentro de los cuales se mueven unos y otros. (Mora, s.f.) Ampliando el concepto de Competencia, Gordillo (2010) señala que ésta “es el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer, en razón de la materia, el territorio, el grado y el tiempo.
Es decir, que en este caso, los estados de Venezuela pueden obrar en las materias que el artículo señala y dentro de los límites expresados por el mismo. Comprendiendo que tal actuación de los estados, en las materias y espacios territoriales definidos será legítima en los términos señalados por la Constitución de Venezuela.
Visto el tema de la competencia administrativa, nos resulta importante hacer énfasis en el adjetivo “exclusiva” con el que el constituyente de 1999 calificó las competencias del Art. 164.10. Según el Diccionario de la Real Academia Española, exclusivo significa “Privilegio o derecho en virtud del cual una persona o corporación puede hacer algo prohibido a las demás.” Por tanto, dichas competencias administrativas solo pueden ser ejercidas por los estados y están prohibidas a los demás, entendiendo en este caso, desde la perspectiva de la división político administrativa del país, que el ejercicio de tales competencias le esta vetado a los otros niveles del poder público, entiéndase nacional y municipal.
En el numeral 10 la CRBV expresa los estados tienen como competencia exclusiva “La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.”
Es importante resaltar que la Constitución no indica que los estados tengan el deber de construir o dictar el régimen de carreteras, autopistas, puertos y aeropuertos nacionales, solo que están exclusivamente obligados a conservarlos, administrarlos y aprovecharlos. Esto se concatena perfectamente con lo señalado en el Art. 156.26 de la Constitución el cual establece que es de la competencia del Poder Público Nacional “El régimen de la navegación y del transporte aéreo terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura.” De lo cual se desprende que si bien el Poder Público nacional es competente para construir y dictar el régimen, es decir, la manera de usar de tales vías de comunicación, es competencia exclusiva de los estados en los que se construyan su conservación, administración y aprovechamiento.
Es significativo señalar que la CRBV no señala que esta competencia es exclusiva del Poder Público Nacional, por lo cual se infiere que, en ciertas circunstancias bien podría un estado emprender la construcción de las infraestructuras antes mencionadas. En todo caso, independientemente de quién sea el órgano del poder público que realice la construcción de las infraestructuras, siempre será responsabilidad de los estados su administración, conservación y aprovechamiento, pues la Constitución le otorga el carácter de competencia exclusiva. Esta competencia, como se evidencia del articulado de nuestra Carta Magna, no significa descoordinación entre los distintos niveles del poder público, sino que, respetando las magnitudes de los proyectos establecidos y las primacías legales ofrece, en su mismo texto dentro de cuáles términos ocurrirá la coordinación y concuerda con los principios fundamentales de Estado Federal Descentralizado, lo cual se evidencia de la lectura de los mencionados artículos.
Referencias Bibliográficas
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